O economista Santiago Levy foi o arquiteto do pioneiro programa de transferĂȘncia de renda mexicano chamado Progresa/ Oportunidades, que mais tarde inspiraria a criação do Bolsa FamĂlia. Após 18 anos, Bolsa FamĂlia foi revogado por Medida Provisória
RAFAEL LAMPERT ZART/AGĂNCIA BRASIL
Foi em parte pelas mãos do economista mexicano Santiago Levy que o programa Bolsa-FamĂlia nasceu, hĂĄ 18 anos. Em 2003, Levy foi à Granja do Torto, casa de campo presidencial em BrasĂlia, para uma reunião com o então recém-empossado presidente Luiz InĂĄcio Lula da Silva e outros sete ministros da gestão petista. Ali, explicou as bases do seu Progresa (mais tarde rebatizado como Oportunidades), programa de transferĂȘncia de renda condicionada implantado por ele no México seis anos antes e cujos princĂpios serviriam de base para o Bolsa FamĂlia.
Naquele momento, Lula ainda nutria dĂșvidas entre apostar no Fome Zero, compĂȘndio de polĂticas pĂșblicas contra a pobreza que se mostrariam pouco eficientes, ou unificar sob um Ășnico cartão, com escala nacional, benefĂcios como o vale-gĂĄs e o bolsa-escola.
"No fim ele optou pelo Bolsa FamĂlia e achei uma decisão muito boa. Fiquei feliz, claro. Mas, infelizmente, depois disso, tudo o mais que precisava ter sido feito em termos de rede de seguridade social no Brasil não foi feito. E o mesmo aconteceu no México, na Colômbia. Os polĂticos perceberam que o programa era muito eficaz e disseram a si mesmos: OK, é isso, e ponto", disse Levy à BBC News Brasil.
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Poucos dias após o Ășltimo pagamento feito aos beneficiĂĄrios do Bolsa-FamĂlia, na Ășltima sexta-feira (29) Levy afirmou à BBC News Brasil que o maior problema na questão do combate à pobreza não estĂĄ necessariamente no fim ou renomeamento do programa — jĂĄ que o governo Bolsonaro trabalha para lançar o AuxĂlio Brasil —, mas no fato de que o paĂs não tem respondido à questão central para compreender as raĂzes da pobreza não só internamente como em toda a América Latina: por que os pobres seguem sem conseguir emprego formal, que lhes daria acesso aos benefĂcios de seguridade social?
O economista, que foi vice-presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) entre 2008 e 2018 e é referĂȘncia no assunto, afirma que o Brasil e seus vizinhos de continente passam muito tempo discutindo programas de baixo custo, como o Bolsa-FamĂlia, e deixam de focar na informalidade do mercado de trabalho para os mais pobres, "o grande responsĂĄvel pela pobreza na América Latina hoje".
O economista mexicano Santiago Levy, criador do programa Progresa e estudioso de pobreza
Divulgação
Diferente do que afirmou o presidente Jair Bolsonaro na semana passada, para quem os 17 milhões de beneficiĂĄrios "não sabem fazer quase nada e estão fora do mercado", Levy afirma que os pobres que recebem o auxĂlio trabalham, sim.
O ponto é que aqueles que se enquadram no corte de linha da pobreza do programa (renda per capita de até R$ 178 por mĂȘs) não conseguem ou não podem assumir um emprego formal. Ficam presos no que ele chama de "armadilha da pobreza" e "armadilha da informalidade" jĂĄ que seus rendimentos informais somados ao valor do benefĂcio tendem a ser superiores ao que conseguiriam de renda em um emprego formal.
Para exemplificar o que diz Levy cita uma pesquisa dos economistas Sérgio Firpo e Alysson Portella, do Insper, publicada em março de 2021 pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. No trabalho, Firpo e Portella mostram que 37% da força de trabalho brasileira são hoje trabalhadores informais e por isso estão excluĂdos dos sistemas de pensão e seguridade garantidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas. Muitos enfrentam subempregos.
"Se apenas rebatizar o programa e dobrar o benefĂcio, o governo só vai aumentar a armadilha da pobreza", argumenta Levy, jĂĄ que fica ainda mais difĂcil que o salĂĄrio de um emprego consiga fazer frente ao rendimento obtido com trabalho informal e benefĂcio.
O escopo do novo AuxĂlio Brasil, proposto pelo governo Bolsonaro, deve ser apresentado ainda esta semana. Preliminarmente e sem valores, o programa pretende dobrar o valor médio do Bolsa FamĂlia, que passaria a ser de R$ 400 e dar benefĂcios adicionais para crianças que pratiquem esportes, para jovens no fim do ensino médio e para quem consiga um emprego formal, entre outros.
Valores e condições, no entanto, seguem sendo dĂșvida, o que é criticado por quem estuda a ĂĄrea.
"É inacreditĂĄvel, mas praticamente não se discutiu nada sobre o programa em si, tudo o que interessava era chegar a um nĂșmero de beneficiĂĄrios e o valor do benefĂcio", disse à BBC News Brasil Fernando Veloso, pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia da FGV, que se dedicou a dissecar os termos da Medida Provisória 1061/2021, que criou o AuxĂlio Brasil.
Presidente Jair Bolsonaro rodeado por parlamentares durante entrega da MP do AuxĂlio Brasil, em agosto; ainda não hĂĄ clareza sobre regras do novo benefĂcio
Cleia Viana/CĂMARA DOS DEPUTADOS via BBC
Nas próximas semanas, o Congresso e o governo precisam viabilizar os pagamentos do AuxĂlio Brasil aos beneficiĂĄrios desassistidos pelo fim do Bolsa FamĂlia. Na visão de Levy, o esforço pode acabar sendo uma perda de tempo em termos de combate à pobreza.
Para ele, mexer no Bolsa FamĂlia para resolver a questão da informalidade e da pobreza é como tentar curar uma dor de estômago com remédio hipertensivo. Ele afirma que o paĂs precisaria enfrentar uma reforma da previdĂȘncia que tornasse o sistema menos regressivo, por exemplo, e uma reforma das leis trabalhistas que aumentassem o acesso à população ao mercado de trabalho formal.
Após 18 anos, Bolsa FamĂlia faz Ășltimo pagamento
Leia a seguir os principais trechos da entrevista de Santiago Levy à BBC News Brasil, editada por clareza e concisão.
BBC News Brasil - O Bolsa famĂlia foi extinto ao completar 18 anos, seu Ășltimo pagamento foi na sexta-feira da semana passada. O governo aparentemente criou um programa apenas para gastar mais, dobrar o recurso para a população atendida. O senhor tem dito que só o aumento do gasto não gera resultado inclusivo. Poderia explicar então o que deveria ser feito?
Santiago Levy - Todo programa que é direcionado, não só o Bolsa FamĂlia, mas todo programa com alvo claro tem que ser muito cuidadoso para que não vire uma armadilha. E isso tem a ver com o desenho do programa e também com os valores das transferĂȘncias do programa. Suponha que vocĂȘ seja pobre e ganhe US$ 100 (R$ 560) de renda. Suponha que por isso o programa lhe dĂȘ um benefĂcio de US$ 50 (R$ 280) por mĂȘs. Portanto, sua renda total é US$ 150 (R$ 840).
Se vocĂȘ conseguir um emprego que lhe pague US$ 130 (R$ 730) em vez de US$ 100, mas por isso vocĂȘ perca o benefĂcio, vocĂȘ aceita o emprego? Não. Portanto, o governo deve ter cuidado, porque do ponto de vista social, vocĂȘ gostaria que essa pessoa conseguisse um emprego que pague à ela US$ 130 em vez de US$ 100, porque provavelmente é um emprego mais produtivo. Mas se vocĂȘ disser: "eu sei agora que vocĂȘ ganha US$ 130, não vou lhe dar mais o benefĂcio", isso cria incentivos contra essa pessoa aceitar o emprego. A isso chamamos de armadilha da pobreza.
A mesma lógica também funciona pra questão da informalidade. Enquanto vocĂȘ for informal, vocĂȘ receberĂĄ o benefĂcio. Mas se vocĂȘ conseguir um emprego formal, não terĂĄ mais essa transferĂȘncia. Suponha que vocĂȘ tenha um emprego informal que pague US$ 100. E agora vocĂȘ consegue um emprego formal que paga US$ 140 (R$ 790). Mas se vocĂȘ for informal, receberĂĄ US$ 150: US$ 100 de sua própria renda e mais US$ 50 do benefĂcio. Se vocĂȘ conseguir um emprego formal, sua renda total cai. Isso é chamado de armadilha da informalidade.
São dois exemplos de incentivos errados dos programas de transferĂȘncia de renda. Em um caso, vocĂȘ não quer mudar porque, independentemente de ser formal ou informal, uma renda mais alta implica a perda do benefĂcio. No segundo exemplo, mudar de informal para formal implica perda de renda. E quanto maior for a transferĂȘncia do programa, maior serĂĄ o risco de que vocĂȘ crie uma armadilha da pobreza ou armadilha da informalidade.
Portanto, se o governo dobrar as transferĂȘncias do Bolsa FamĂlia para o AuxĂlio Brasil, ele estarĂĄ aumentando os riscos de que os brasileiros pobres sejam pegos na armadilha da pobreza ou na armadilha da informalidade. Então não sei qual é a anĂĄlise que o governo fez e não sei quais são as condições do novo programa, mas, em princĂpio, se vocĂȘ dobrar a transferĂȘncia e não fizer mais nada, estarĂĄ criando uma armadilha maior da pobreza para os pobres.
VocĂȘ estĂĄ dizendo a eles: "É melhor vocĂȘ continuar sendo pobre". Isso é exatamente o oposto do que os programas de transferĂȘncia condicionada de renda deveriam fazer.
BBC News Brasil - Recentemente, Bolsonaro justificou a necessidade de dobrar o benefĂcio do Bolsa FamĂlia porque os 17 milhões de beneficiĂĄrios "não sabem fazer quase nada, eles nunca vão entrar no mercado de trabalho". É isso o que as pesquisas mostram?
Levy - Vamos separar as coisas aqui. HĂĄ evidĂȘncias de que esses programas estão fazendo as pessoas não trabalharem? Muito pouca ou nenhuma. Esta é uma pergunta muito diferente de: esses programas estão impedindo as pessoas de conseguir empregos melhores? Existem duas questões distintas. Sim, os pobres estão trabalhando. Portanto, não é uma questão de trabalho. É uma questão de que tipo de trabalho. Quando falei sobre as armadilhas da pobreza e da informalidade, não estava dizendo que as pessoas não vão mais trabalhar, porque elas estão, sim, trabalhando. Mas os programas como Progresa e Bolsa FamĂlia não estão facilitando que as pessoas a consigam empregos melhores.
No caso particular do Brasil, como mostra o economista Sergio Firpo, o programa Bolsa FamĂlia tem uma regra que diz o seguinte: se a renda per capita da famĂlia for maior que um quarto de um salĂĄrio mĂnimo, a famĂlia não pode se qualificar para o benefĂcio. Suponha que haja uma famĂlia com trĂȘs pessoas e uma das pessoas da famĂlia consiga um emprego formal.
O que acontece? Porque para conseguir um emprego com carteira assinada, paga-se pelo menos o salĂĄrio mĂnimo. VocĂȘ divide um salĂĄrio mĂnimo por trĂȘs e a renda domiciliar per capita é de um para trĂȘs, maior do que um para quatro. Essa regra especĂfica do programa Bolsa FamĂlia faz com que seja muito difĂcil para famĂlias pequenas, de trĂȘs ou quatro pessoas, conseguirem empregos formais, porque se conseguirem um emprego formal, perdem o Bolsa FamĂlia. Não é impossĂvel que elas consigam, claro. O trabalho supostamente informal paga US$ 100, o bolsa paga US$ 50. Se o emprego formal paga US$ 200 (R$ 1,1 mil), o beneficiĂĄrio ainda vai optar por ele. Mas se pagar menos de US$ 150, jĂĄ não vale a pena.
Então a regra importa muito, as regras do Bolsa FamĂlia eram discriminatórias contra o trabalho formal, e não contra o trabalho em si. A taxa de informalidade entre os pobres realmente aumentou. Não sei como esse AuxĂlio Brasil vai lidar com isso e por isso não quero emitir uma opinião especĂfica sobre ele. Mas, em princĂpio, se o que governo fez foi mudar o nome do programa e depois dobrar a quantia, é claro que essa não é uma boa ideia.
BBC News Brasil - VocĂȘ falou sobre o desafio da informalidade dos pobres. Embora não saibamos valores ou regras com exatidão, sabemos que o AuxĂlio Brasil vai oferecer um benefĂcio adicional ao beneficiĂĄrio que conseguir um emprego formal. Isso faz sentido?
Levy - Eu teria que saber os detalhes para analisĂĄ-los, mas do ponto de vista conceitual, esta é a melhor maneira de incentivar a formalidade? Minha resposta é não. Antes de mudar ou não o Bolsa FamĂlia ou Auxilio Brasil, vocĂȘ tem que responder a uma pergunta: por que trabalhadores pobres não conseguem um emprego formal? Não fizemos essa pergunta.
É muito improvĂĄvel que sem essa resposta, mudar um programa social vĂĄ resolver [o problema da pobreza], porque o motivo pelo qual as pessoas não tĂȘm empregos formais não estĂĄ relacionado ao Bolsa FamĂlia exclusivamente. Então, mexer no Bolsa FamĂlia pra fazer as pessoas arrumarem empregos formais nunca vai funcionar.
BBC News Brasil - A informalidade é o maior motor de pobreza na América Latina hoje?
Levy - Sim, e esse desafio não vai ser respondido via Bolsa FamĂlia.
BBC News Brasil - O que deverĂamos estar fazendo, então?
Levy - Esta é uma pergunta que tem uma resposta diferente em diferentes paĂses, mas em geral, o problema é que o desenho das instituições que regulam o mercado de trabalho: previdĂȘncia social, salĂĄrios mĂnimos, regras de demissão, regras de contratação, todas as instituições estão na verdade muito mal planejadas.
O verdadeiro problema no Brasil é que a forma como a seguridade social funciona no Brasil é muito ineficaz porque seu sistema de pensões, seu sistema de seguro social é extremamente caro, porque o salĂĄrio mĂnimo é muito alto e porque as regulamentações que as empresas enfrentam para contratar trabalhadores são muito complexas.
E então, além disso, vocĂȘ diz às pessoas: OK, se vocĂȘ não conseguir um emprego formal e não contribuir pro sistema de pensão, ainda assim nós lhe daremos uma pensão mĂnima gratuita. Portanto, é muito fĂĄcil. VocĂȘ diz: vou colocar muitas barreiras para as pessoas entrarem na formalidade e vou dar benefĂcios gratuitos quando as pessoas são informais.
O que vocĂȘ acha que vai acontecer?
BBC News Brasil - PolĂticos e economistas progressistas e de esquerda dizem que a rede de seguridade social do Brasil deve ser mantida como uma defesa contra a pobreza para idosos, crianças, os mais necessitados. Mas o que vocĂȘ estĂĄ dizendo é que de maneira geral isso também é uma armadilha?
Levy - Como projetado hoje, sim. O que a esquerda diz é certo no seguinte sentido: vocĂȘ precisa de uma rede de segurança social muito forte pra proteger as pessoas, os idosos, as crianças. Mas vocĂȘ escolheu o modelo errado pra fazer isso. As pessoas confundem uma crĂtica à rede previdenciĂĄria social com uma defesa de que ela deve ser abolida.
BBC News Brasil - E isso tem obstruĂdo o debate sobre o que deveria ser feito?
Levy - VocĂȘ tem que reformar esse sistema, mantendo os objetivos de proteção aos mais vulnerĂĄveis. Mas é preciso que funcione melhor. Vou dar um exemplo do problema: as empresas tĂȘm de pagar mais de 50% do valor do salĂĄrio em impostos e encargos para contratar funcionĂĄrios formais. Cerca de 25% disso vai para a previdĂȘncia. Por outro lado, hĂĄ a regra de que para receber uma pensão ou aposentadoria via sistema, é preciso contribuir por pelo menos 15 anos. Algumas pessoas não podem contribuir por 15 anos.
VocĂȘ sabe o que acontece no Brasil com as pessoas que contribuem por 13 anos? Eles recebem uma pensão não-contributiva. Agora pense no dinheiro. Os trabalhadores que contribuĂram por 8 anos, por 3 anos ou que não contribuĂram nada, recebem o mesmo que quem contribuiu por 13 anos. Então, por que alguém deveria contribuir (especialmente pensando nos custos da contribuição)? Alguém acha que o trabalhador pobre do Brasil é burro? As pessoas são inteligentes, aprendem as regras e se ajustam às regras. Portanto, as regras estão erradas, não os objetivos.
BBC News Brasil - Como diferentes presidentes mexicanos lidaram com o Progresa/ Oportunidades e o que isso deveria ensinar ao Brasil?
Levy - O México foi pioneiro com o Progresa, mas o México não mudou o resto do sistema de proteção social, a forma como funciona a seguridade social, a calibragem do salĂĄrio mĂnimo, as regulamentações sobre demissões, a forma como todos esses outros programas funcionam. Infelizmente, muitas pessoas confundem proteção social com um programa individual. A proteção social é muito maior do que um programa individual.
O Bolsa FamĂlia é um componente muito pequeno do sistema de proteção social brasileiro. As pessoas falam muito sobre isso, mas em termos de dinheiro é pouco. O mesmo acontece com o México. O Progresa é um pequeno componente do sistema de proteção social mexicano. E o que os governos não fizeram na América Latina foi dar uma olhada em todo o sistema de proteção social. Eles tĂȘm discutido programas individuais, não tĂȘm discutido todo o sistema.
Em 2003, bem no inĂcio do governo Lula, ele e seu gabinete ministerial me convidaram para conversar com eles sobre a experiĂȘncia do Progresa. E então eu tive uma reunião com o presidente Lula e os ministros, expliquei para eles o que tinha acontecido com o Progresa, que começou seis anos antes, em 1997. No fim, ele optou pelo Bolsa FamĂlia e achei uma decisão muito boa. Fiquei feliz, claro.
Mas, infelizmente, depois disso, tudo o mais que precisava ter sido feito em termos de rede de seguridade social no Brasil não foi feito. E o mesmo aconteceu no México, na Colômbia. Os polĂticos perceberam que o programa era muito eficaz e disseram a si mesmos: 'OK, é isso, e ponto'.
Economista comenta incertezas sobre o AuxĂlio Brasil